Los gobiernos regionales convierten en papel mojado las reglas de gasto público

El artículo 12 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria (aprobada en 2012) creó la llamada regla de gasto, que en síntesis obligaba a las comunidades autónomas y al resto de administraciones a que el gasto público no creciera por encima del incremento del PIB a medio plazo de la economía española. ¿Qué ha pasado desde entonces? La respuesta aparece en un trabajo publicado por el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) —dependiente del Ministerio de Hacienda— y el resultado no deja lugar a dudas: todos los gobiernos autonómicos, unos más y otros menos, han incumplido desde entonces la regla de gasto, suspendida, como se sabe, desde marzo de 2020 tras la irrupción de la pandemia.

En los años anteriores, sin embargo, en los que no se produjeron hechos extraordinarios y estaba plenamente en vigor, se incumplió de forma sistemática la ley, salvo en 2013, precisamente el año en que la aplicación de la norma vio la luz, y 2016, ya en plena recuperación de la actividad. En el resto de años, hasta 2019, todo fueron incumplimientos, aunque no de una forma homogénea. Las más incumplidoras fueron Andalucía, Cataluña, la Comunidad Valenciana, Madrid, Murcia y País Vasco, que, como media, no se ajustaron a lo que obliga la ley durante cuatro o cinco años de los siete en que ha estado vigente. La Rioja, en el lado contrario, fue la menos incumplidora, aunque, aun así, lo hizo en dos ocasiones.

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Lo singular es que en esa lista aparecen tres de las cinco regiones más ricas del país: Madrid, Cataluña y País Vasco, cuya capacidad de financiación es mayor. Este último caso es muy significativo, porque el País Vasco cuenta con un régimen económico propio, el sistema foral, por lo que tanto sus ingresos como los gastos no dependen de la financiación autonómica del Estado, aunque el Gobierno de Vitoria-Gasteiz sí está obligado a cumplir la ley.

La Unión Europea (UE) impuso la creación de una autoridad fiscal para controlar el gasto público

El estudio lo han realizado Ana Herrero-Alcalde, Javier Martín-Román y José Manuel Tránchez-Martín, y recuerda que España, tras la crisis anterior, reforzó sus medidas para controlar el déficit, incluyendo, en 2011, una reforma del artículo 135 de la Constitución. Un año después, el primer Gobierno de Mariano Rajoy impulsó la Ley de Estabilidad Presupuestaria, pero en la práctica se ha incumplido en numerosas ocasiones. Igualmente, la Unión Europea (UE) impuso la creación de una autoridad fiscal para controlar el gasto público, lo que explica la creación de la AIReF. Pese a esta panoplia de instrumentos, las políticas fiscales han sido siempre procíclicas desde 2012, tanto en años económicamente buenos como en otros peores.

Sostenibilidad presupuestaria

Ahora bien, eso no significa que la regla fiscal no haya contribuido a moderar el gasto público. Los autores sostienen que la regla de gasto ha promovido una "mayor sostenibilidad presupuestaria", al haber limitado el crecimiento del gasto de manera significativa, incluso en un escenario en el que el cumplimiento de la regla no se ha producido todos los años ni para todos los niveles de la Administración.

La norma general pasa por que todas las administraciones públicas deben cerrar en situación de equilibrio presupuestario o, incluso, con superávit si fuera posible, salvo excepciones justificadas en caso de imponderables (por ejemplo, una calamidad natural). Y en aquel caso debería destinarse a reducir el nivel de deuda pública. El propio Gobierno central incumplió esta consideración en 2017 tras aprobar una rebaja de impuestos.

En 2019, último año en el que estuvo vigente la regla, el déficit de las comunidades autónomas se situó en un 0,57%% del PIB, muy por encima del desequilibrio máximo al que obligaba la ley, un 0,1%. También la Administración central lo incumplió de forma fehaciente, toda vez que los gastos computables del ejercicio 2019 se situaron un 3,8% por encima de los registrados en el año anterior, variación que implica, admite Hacienda, “el incumplimiento de la regla de gasto”.

No es el caso de las corporaciones locales, que gracias a que sus ingresos están basados en el impuesto de bienes inmuebles (IBI), poco afectado por la coyuntura económica, casi siempre se han ajustado a la ley. En 2019, incluso, tuvieron superávit presupuestario, cuando lo exigible era cerrar con una posición de equilibrio.

Recorte de la inversión

El estudio destaca que el mayor efecto que ha tenido la aplicación de la regla fiscal en el conjunto de las administraciones ha sido sobre el gasto corriente, aunque también se ha dejado notar en la inversión. Sus autores llegan a la conclusión de que desde 2012, en ausencia de regla de gasto, el ahorro medio habría sido de unos 1.000 euros por habitante al año. Lo preocupante, sugieren, es que la regla de gasto también afecta a la inversión pública, pese a sus efectos multiplicadores sobre la economía, ya que tienen un carácter discrecional más acentuado que el gasto corriente. Es decir, tienen más libertad los gobiernos para tomar una decisión u otra.

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Lo que está acreditado es que durante los periodos de desaceleración económica la inversión suele verse reducida más intensamente que el gasto corriente. Lo que han observado los autores del estudio es, de hecho, que, aunque la inversión pública había comenzado a caer con el inicio de la Gran Recesión, esa disminución es mucho más acusada a partir de la aplicación de la regla de gasto, "perjudicando el crecimiento económico a largo plazo".

La Ley de Estabilidad Presupuestaria, en todo caso, tendrá que ser adaptada ahora al nuevo marco fiscal que ha diseñado la Unión Europea, y que estará ya en vigor en 2024. La diferencia respecto a 2013, que es cuando entró en vigor la actual, es que coge ahora al sector público con una deuda sensiblemente mayor, equivalente al 113% del PIB.