"Si armonizamos todo, nos cargamos la esencia del federalismo"

El profesor Carlos Monasterio, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Oviedo, es un viejo rockero de la financiación autonómica. Ha formado parte de casi todas las comisiones de expertos creadas por los distintos gobiernos para su reforma. De algunas ha salido tarifando, también de la que creó el año pasado la ministra Montero. En esta entrevista, explica cuál es su posición y lo que defiende, que sucintamente pasa por crear instituciones que mejoren la coordinación en un Estado que ya es en la práctica federal, aunque nadie lo quiera reconocer, asegura. Muy crítico con los sistemas forales, piensa que es necesaria una evaluación constante de cómo gestionan los recursos públicos los presidentes autonómicos. Pero pide, sobre todo, que la política entre en la edad adulta y deje de hacer comparaciones odiosas que solo reflejan demasiado rencor.

PREGUNTA. ¿Cómo ha funcionado el sistema autonómico a la embestida de la pandemia? Buena parte de la opinión pública se ha quejado de que cada comunidad autónoma y el propio Gobierno central han hecho de su capa un sayo y realmente no ha habido cogobernanza.

RESPUESTA. Creo que la respuesta ha sido razonablemente satisfactoria. Aparte de los efectos económicos, como la caída del empleo o del PIB, la realidad es que las competencias sanitarias las tienen las comunidades autónomas, pero ha habido fondos especiales, llamémoslos de emergencia, que han sido, ya digo, razonables. Sí es verdad que ha habido debilidades que cada vez son más acusadas. El problema es que si preguntamos a un gobernante de una región, te dice que sus recursos son insuficientes, y si lo hacemos al Gobierno central, te dice que las comunidades son quienes tienen la competencia. Eso explica que no haya habido toda la cogobernanza que se necesita. La Administración central se ha quitado de en medio y las comunidades autónomas han hecho lo que han podido. Lo he escrito muchas veces. En España tenemos un país federal en todo, menos en el nombre. Incluso la definición constitucional de Estado autonómico es bastante ambigua. Tenemos un país federal que nos resistimos a reconocer que es federal. Todos los países centralizados se parecen bastante, pero como se dice al comienzo de Ana Karenina, cada país federal lo es a su manera. Hay países con un peso potente de la solidaridad, como son Alemania o Australia, y hay países donde cada autonomía soporta las consecuencias del federalismo, como es el caso de EEUU o de Suiza.

P. ¿Habría que aumentar las competencias fiscales de las CCAA; es decir, avanzar en la corresponsabilidad?

R. En España, sus competencias ya son importantes, no son nada desdeñables. En el IRPF, patrimonio o sucesiones tienen muchas competencias normativas, pero en España, al contrario de lo que sucede en EEUU, al ser miembro de la UE y tener armonizada la imposición indirecta [IVA], no podemos hacer un impuesto potente cedido a las comunidades autónomas. Pero la comparación resiste a nivel internacional. Es verdad, sin embargo, que para ser federales hacen falta dos ingredientes esenciales que deberían estar dentro de la lealtad institucional. El primero, que el Gobierno central asuma que las competencias regionales son indisponibles y, por lo tanto, no va a entrar en ellas, y en segundo lugar que los presidentes autonómicos asuman que gobiernan una región que es parte de un país que tiene lazos de solidaridad y que debe garantizar la unidad de mercado, y que eso no se va a poner en cuestión. Pero, claro, si hay regiones que no lo aceptan o gobiernos que no aceptan las competencias autonómicas, el sistema empieza a rechinar. Como ocurre en las familias, el derecho civil regula las relaciones de sus integrantes, pero si no hay un afecto mutuo, aquello funcionará mal. En España falla que no haya un Senado potente o instituciones que refuercen su carácter federal.

P. ¿Son compatibles los regímenes forales con un sistema federal?

R. Lo hemos escrito muchos investigadores, entre ellos Ángel de la Fuente o Ignacio Zubiri, no hay nada en ningún país del mundo como el sistema foral. Es una gran anomalía en términos comparados. Causa fundamentalmente dos problemas. Por un lado, dos comunidades con elevado nivel de renta se quedan con la progresividad fiscal, y en segundo lugar causa la atracción de otras CCAA de elevado nivel de renta que quieren ser como las forales aunque no se llamen así. Hay un documento de Artur Mas de hace algunos años en el que se decía algo así como ‘hágame foral por la puerta de atrás’. Esto habría que discutirlo en un foro más amplio. Por ejemplo, debería desagregarse cómo se calcula en el cupo la deducción por competencias asumidas del País Vasco y Navarra. Son cifras difícilmente creíbles que habría que explicar. Habría que discutirlo en serio y no se hace. Está el manto piadoso ese de que está en la Constitución, pero la propia Constitución consagra el principio de solidaridad, y, por lo tanto, no puede haber privilegios económicos y sociales. Ningún Gobierno ha querido hacer algo sobre este tema y ha preferido actuar con pereza.

Hay políticos que no quieren estudios comparados porque a lo mejor salen cosas que no les gustan

P. ¿Se podría extender el sistema foral a otras regiones, incluso calculando de forma justa el cupo?

R. Hablando sinceramente, sin tecnicismos: el sistema foral se aguanta si usted da el privilegio a todos, o si el peso económico de quien lo recibe no es muy importante, pero como se lo dé a Madrid o a Cataluña, se acaba el sistema foral porque la Administración central se queda sin recursos. La Hacienda central quebraría. Estaría bien que todos tuviéramos un palacio, 'jacuzzi', 10.000 hectáreas de terreno y un yate con grifos de oro, pero no hay recursos suficientes. Así de fácil. Hay un libro excelente de Eduardo Alonso Olea sobre el sistema foral que dice que tiene más de mito que de historia de la Hacienda pública. Los derechos históricos no valen más que un derecho reconocido recientemente. En una conferencia reciente, les dije a los alumnos, en plan provocador: qué les parece a ustedes, el derecho de voto de los varones es mucho más antiguo que el de las mujeres, pues vamos a hacer que su voto valga 1,5 en lugar de uno. Todos los derechos son antiguos, y más antiguo que el de poseer esclavos hay pocos. ¿Por qué no discutimos de esto como adultos? Del sistema foral hemos decidido no discutir.

P. Sí que se discute sobre la armonización fiscal. ¿Tiene razón Madrid, que no quiere hablar para nada de ello e, incluso, ha aprobado una ley propia para evitarla?

R. Uno de los principios básicos de un país federal es que las regiones puedan hacer cosas distintas según sus preferencias. Puede ser muy sensato querer descentralizar y que las comunidades autónomas hagan lo mismo, pero eso nos lleva a que se pueda decir: volvamos a un sector público centralizado. Si armonizamos todo, nos cargamos la esencia del federalismo. La única cuestión importante es decidir hasta dónde llega la autonomía fiscal de las comunidades autónomas, porque si es muy limitada, negamos la esencia del federalismo.

R. Lo que sucede es que quienes quieren mayor autonomía son las ricas, léase Madrid, con mucha mayor capacidad para bajar impuestos que las pobres. Algo que puede ensanchar las desigualdades por su mayor capacidad para atraer inversión.

R. Lo que usted comenta es verdad, pero esa es la esencia de la vida misma. Las comunidades más ricas y más dinámicas económicamente pueden aumentar sus bases fiscales, pero por eso al lado de la autonomía fiscal está el principio de solidaridad regional. Por eso, tenemos en España una Hacienda central que está para redistribuir, excepto en el caso de las forales, que se quedan al margen. Juntar ambas políticas es la esencia del asunto.

P. ¿Hay margen para elevar al 100% la cesión del IRPF?

R- Creo que no. El deber de redistribuir corresponde fundamentalmente a la Hacienda central, y daría un vuelco al sistema. La propuesta que hicimos en 1995, con ocasión de la elaboración de un libro blanco, fue un tipo fijo sobre base liquidable en el tramo cedido y que la tarifa progresiva se quede en el Estado. Esa fórmula, a mi juicio, era más respetuosa con la capacidad redistributiva del Estado. Si le quitamos a la Hacienda central ese pilar fundamental, el estado de bienestar se derrumba. En EEUU, que es un país con larga tradición federal, el impuesto de sucesiones es estatal porque es esencial para redistribuir.

P. No parece que ese sea el caso de España, donde sucesiones es un impuesto moribundo.

R. Conviene recordar que eso comenzó en 1992, cuando las comunidades forales tuvieron competencias plenas. Lo que sucedió es que La Rioja, Cantabria y otras comunidades limítrofes, en cuanto tuvieron competencias normativas, empezaron por el mismo camino. Tenemos que decidir como país qué queremos descentralizar.

Presentar mi dimisión como un asunto personal es desenfocarlo. No ha habido enfrentamientos con el profesor Ruiz-Huerta

P. Hablaba de un libro blanco. En 2017, el exministro Montoro creó una nueva comisión de expertos y entre sus conclusiones estaba avanzar en la armonización fiscal. No se ha hecho nada desde entonces.

R. La mayoría de aquellas propuestas, yo fui miembro de aquella comisión, eran sensatas. Pero hay que dejar clara una cosa. Los expertos hacen su trabajo y luego los políticos ignoran las propuestas o toman las que les gustan. Lo que sería bueno, por higiene democrática, es que los políticos explicaran por qué eligen unas propuestas y otras las descartan. Si se aplicaran muchas de las propuestas de 2017, se mejoraría el sistema de financiación autonómica. Pero ni el Gobierno que encargó la comisión ni el posterior han dicho qué piensan hacer.

P. Ahora hay otra comisión en marcha. ¿Por qué ha dimitido de la comisión que preside el profesor Ruiz-Huerta?

R. Fui nombrado por una resolución, envié una carta a la Secretaría de Estado de Hacienda y las cartas son de quienes las reciben. Si ellos quieren hacerla pública, no tengo inconveniente. Ahí están mis razones. En todo caso, como he visto en algún sitio que se dice que yo he dimitido por mis repetidos enfrentamientos con el presidente de la comisión, el profesor Jesús Ruiz-Huerta, he de decir que las diferencias son de orden profesional, pero me incomoda y me disgusta que se diga que hay un enfrentamiento personal. Es falso. No solo no hay repetidos enfrentamientos, ni siquiera ha habido un enfrentamiento. Lo que hay es un contraste de opiniones, como sucede entre colegas. Presentar esto como un asunto personal es desenfocarlo. Cuando salga el informe de la comisión, quizá me anime a escribir un artículo y comentarlo.

P. Parece poco serio que el sistema de financiación haya caducado en 2014 y desde entonces esté varado.

R. Creo que sí, que es poco serio, pero si uno mira la historia, esto ha pasado en más ocasiones. Todos los sistemas han requerido de dos circunstancias: un clima de relativo entendimiento que ahora no existe y un momento del ciclo alcista que permita aumentar los recursos. Cuando el actual sistema caducó en 2014, estábamos saliendo de la crisis y eso no ayudaba a dotarlo de más recursos. Ahora tampoco los recursos han aumentado y tampoco el clima político es el mejor.

Estamos en un país de rencorosos o envidiosos, siempre nos parece que el vecino está mejor

P. ¿Habría que ir hacia un modelo de financiación asimétrico, por ejemplo, en los objetivos de déficit?

R. Este es un tema muy relevante, y yo, personalmente, creo que podría ser asimétrico. Se discute poco sobre esto. En España, hacemos un escándalo de una riña de un patio de vecinos y de cuestiones de fondo muy importantes no queremos hablar. Nuestro nivel de deuda ha llegado al 122%, la inflación está repuntando y es muy probable que cambie la política del BCE, y cuando eso ocurra, si suben los tipos, el gasto por intereses se va a comer gran parte del presupuesto. Cuando en 2011 se proclamó muy solemnemente en la Constitución la estabilidad presupuestaria, al mismo tiempo, en leyes posteriores, se aprobaron mecanismos extraordinarios, como el de pago a proveedores o el FLA, que como mecanismos extraordinarios tenían sentido pero que se han vuelto ordinarios. El Fondo de Facilidad Financiera a las comunidades autónomas financia, pásmese, desviaciones del déficit. O sea, yo soy presidente de una comunidad autónoma, me salto el déficit y digo qué problema tengo, si me financian la desviación. Hay administraciones que no deben al sistema financiero ni a los ahorradores, sino a la Administración central, que es su banquero. Se dice: es que las CCAA no tienen acceso al mercado, pero tampoco lo tendría el Reino de España si no fuera por el BCE, que es quien compra la deuda. No haremos nada hasta 2023, y ese año es electoral. El sistema no ha premiado a las comunidades cumplidoras, sino a las incumplidoras.

P. Habría que aumentar la corresponsabilidad fiscal, es decir, más coherencia entre la capacidad de recaudación y las políticas de gastos.

R. Las comunidades tienen ya capacidad para aumentar sus ingresos, por ejemplo, en el IRPF subiendo tipos.

P. Pero pocas se atreven a hacerlo, pese a tener déficits recurrentes.

R. Alguna lo ha hecho, pero en muy escasa medida. Pueden crear impuestos propios o avanzar en una política que en España está muy olvidada, como son las tasas. Esto es impopular, pero habría que empezar a hacer una evaluación sobre quién gestiona mejor esas competencias cedidas para evitar lo que le sucedió a Zapatero, que tuvo que venir el rayo que fulmina de la Unión Europea y de repente tuvo que hacer un corte brutal que siempre se hace de la misma manera. Si no queremos meter la cabeza debajo del ala del avestruz, habría que empezar a hacer una senda de consolidación fiscal. No podemos abrazar un déficit del 8% con alegría.

Es impopular, pero habría que empezar a hacer una evaluación sobre quién gestiona mejor las competencias cedidas a las CCAA

P. ¿Cómo se puede acabar con los agravios comparativos entre regiones? Parece que unas y otras siempre se están mirando de reojo.

R. Este tema tiene muchas aristas, pero hay que distinguir el ruido de las voces. Dentro del juego político, es imposible ver que un presidente de una comunidad autónoma diga: yo estoy muy bien financiado o estoy por encima de la media. La regla esencial del federalismo es muy sencilla: acordamos un marco general y usted tiene estos impuestos cedidos con esta capacidad normativa. Ahora bien, si su renta es baja o tiene muchas necesidades de gasto porque la población está envejecida, le doy estas transferencias de solidaridad, y a partir de ahí, usted gestiona como pueda, porque es lo que hemos acordado. También hay buenos y malos gestores en el ámbito autonómico. Los problemas no son siempre de las reglas. En el fútbol las reglas son iguales, pero no es lo mismo el Madrid o el Barça que ver jugar al Rancatapinos del Monte. En España discutimos mucho de las reglas, y menos de la habilidad de los jugadores.

P. Pero estará de acuerdo en que las reglas pueden ser injustas en función del punto de partida de cada comunidad autónoma.

R. Los economistas tenemos formas de aproximarnos a esas cuestiones como son la curva de Lorenz o el índice de Gini. Depende de a quién preguntemos, pero yo tengo la sensación de que en España hay mucha más equidad de la que pensamos. Le pongo un ejemplo. La Generalitat suscitó hace años un debate sobre las balanzas fiscales, y lo que salió de allí es que debemos quedarnos muy tranquilos. Madrid, Cataluña o Baleares aportan recursos y las más pobres, Andalucía, Extremadura o Castilla-La Mancha, los reciben. Eso no es para estar preocupados, es para estar tranquilos. La discusión que debemos tener es si queremos que aumenten o no esas transferencias. Le hablo como ciudadano. A menudo se oye que todas las comunidades están perjudicadas porque un extraño enemigo ha entrado en España. Todas tienen una deuda histórica o una balanza fiscal que les perjudica. A mí me da la sensación de que estamos en un país de rencorosos o de envidiosos, siempre nos parece que el vecino está mejor.

P. Como consecuencia de la pandemia, da la sensación de que hoy hay más ciudadanos que piensan que se ha ido demasiado lejos y que habría que recentralizar algunas competencias.

R. Ningún modelo autonómico va a estar cerrado nunca. Es como si preguntamos a los vecinos si la calefacción centralizada está muy alta o muy baja. Unos dirán que hace mucho calor y otros mucho frío. A veces veo que hay un problema de madurez. Se ve gente en la alta política con una adolescencia mal curada. Ya está bien de estar quejándose del sistema: los fascistas, los comunistas… Eso ya murió hace mucho tiempo. Es como si yo digo que mi padre era republicano y fue depurado, que lo fue, y digo ahora que tengo un trauma. Pasó, y pasó, y tenemos que avanzar. Parece que estamos trabados. Las políticas las hacen las personas, y si las personas no maduran no hacemos nada. En Asturias tenemos peor tiempo que en Andalucía, y qué. A quién reclamamos. Lo que pasa es que hay políticos, sobre todo si gobiernan, que no quieren que se hagan estudios comparados porque a lo mejor salen cosas que no les gustan. Yo me moriría feliz si supiera cómo se calcula el cupo.