Gobiernos en minoría

Preocupa hoy el tema de los presidentes en minoría. En todos los regímenes políticos hay gobiernos de minoría. Los hay bajo el parlamentarismo, el presidencialismo y el semipresidencialismo. Los gobiernos de minoría no son una falla. Algunos funcionan bien y algunos funcionan mal, y esto en cualquier régimen.  

En Portugal, un país de régimen semipresidencial, hace pocos días cayó el Gobierno de António Costa, que se mantuvo en el poder seis años en minoría. La razón: el Parlamento no aprobó su proyecto de ley de presupuesto. Las elecciones serán el 30 de enero próximo. En el marco de un país parlamentarista, primera ministra sueca, Magdalena Andersson, después de durar siete horas y treinta minutos en su cargo, ha asumido de nuevo un Gobierno en minoría (29/11/21). En la India, por dar otro ejemplo de régimen parlamentario, entre 1989 y 1999 solo hubo gobiernos de minoría. En Canadá, del 2003 al 2021, ha habido siete elecciones y cinco gobiernos de minoría. Se habla de que los gobiernos de minoría son “la nueva normalidad”. 

En general, considerando 135 países entre 1946 y 2002, Cheibub encontró que hubo gobiernos de minoría en el 67% de los casos; en el presidencialismo, en un 51%, y en el parlamentarismo, en un 49% (Cheibub, 2007). Pero los promedios esconden grandes diferencias entre países. En Gran Bretaña, los ha habido solo en un 4% de los casos. En cambio, en Noruega el porcentaje sube al 63%, en Suecia al 72%, en España al 73% y en Dinamarca al 89% (Field, 2016). Los primeros ministros en minoría negocian las leyes una a una, tal como los presidentes en minoría.

Aquí el parlamentarismo no sería como en Inglaterra. Dado el multipartidismo y la distancia ideológica del sistema de partidos chileno, es probable que bajo este tipo de regímenes los gobiernos de coalición en minoría sean habituales. Lo mismo bajo el semipresidencialismo o algún híbrido. Por tanto, si se busca implantar un régimen parlamentario o semipresidencial con el objetivo de evitar gobiernos de minoría, se cometería un error: no los evitan. Es simplemente falso que bajo el parlamentarismo y el semipresidencialismo no haya gobiernos de minoría.

Pero no hay duda de que hay una opinión generalizada en favor de hacer menos probables los gobiernos de minoría y darle, así, mayor facilidad al Presidente electo para ejecutar su programa. Comparto ese objetivo. Hay proyectos fundamentales que no han avanzado con la velocidad requerida. Casos emblemáticos: previsión social y tratado TPP-11. Con todo, creo que hay que matizar la tesis, que se repite una y otra vez, y afirma que en Chile hemos vivido por décadas un bloqueo legislativo sistemático por parte del Congreso. La evidencia contradice esa tesis. 

Vayan unos números: primer Gobierno de Bachelet: 69.4% de proyectos aprobados (en minoría); primer Gobierno de Piñera: 62.0% de proyectos aprobados (en minoría); segundo Gobierno de Bachelet: 59.8% de proyectos aprobados (en mayoría); segundo Gobierno Piñera, 2019: 60% de proyectos aprobados (en minoría); segundo Gobierno de Piñera, 2020: 70% de proyectos aprobados (en minoría) (Mimica et alia, 2022, y Segpres).

¿Pero no habrán sido solo leyes adjetivas? Vayan algunos ejemplos: Ley Auge (2004); Ley de Divorcio (2004); Reforma constitucional (2005): 56 modificaciones, entre ellas, eliminación de senadores designados, reducción del período presidencial de seis a cuatro años, aumento de facultades de Cámara de Diputados, eliminación de la norma según la cual las FF.AA. son “garantes de la institucionalidad”, modificación de la composición del Tribunal Constitucional, etc.; Ley de Transparencia (2008); Ley del Royalty Minero (2010); Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (2010, 2016); Reforma Tributaria (2014), que subió el impuesto corporativo, quedando más alto que el promedio OCDE; Ley Orgánica Educacional (2015), que eliminó el lucro, la selección y el copago escolar; Ley Orgánica del Nuevo Sistema Electoral (2015); Ley Servicio Electoral (2016); Ley Laboral (2016); Ley Anticolusión, que castiga con cárcel (2016); Ley que Desmunicipaliza la Educación Escolar (2017); Nueva Ley Orgánica de Transparencia y Gasto Electoral (2017); Ley de Aborto en tres causales (2017); Ley de Gratuidad de la Educación Superior (2018) y muchas más (ver Fontaine, 2021, terceradosis.cl). No parece razonable sostener que se trata de leyes adjetivas. Juzgue el lector. Creo que en cualquier comparación internacional serían consideradas reformas sustantivas.

Esa tesis según la cual los parlamentarios se han dedicado a bloquear sistemáticamente los proyectos gubernamentales es una fantasía que denigra al Congreso. No es verdad que los parlamentarios hayan bloqueado sistemáticamente los proyectos del Ejecutivo. Pero lo que es cierto es que ha habido trabas y demoras excesivas, debidas, en gran medida, a los altos quórums y a las dificultades propias de gobiernos de minoría en un contexto de polarización.

Si el objetivo es agilizar la ejecución de los planes del Gobierno elegido haciendo más improbables los gobiernos de minoría, hay un camino adecuado y sencillo: desplazar la elección de la primera vuelta a la segunda presidencial. No como se hace en Francia desde las reformas del 2000 y el 2002, que terminaron con la cohabitación; no con un Presidente recién electo que pide un Parlamento que lo apoye. Eso carga los dados en pro del Mandatario. No queremos desequilibrar la elección en favor del Presidente. No. Pero elegir a los parlamentarios junto con la segunda vuelta tendería a darle al Primer Mandatario una mayoría en el Congreso. No solo eso: tendería a solidificar coaliciones con miras al Gobierno y la campaña conjunta fortalecería los vínculos personales del Presidente con los parlamentarios de su coalición. 

En el caso improbable de que un candidato saque mayoría absoluta en primera vuelta, la elección parlamentaria tendría que ser en la fecha en que habría sido la primera vuelta. Ahora sí, el Presidente electo tiene el viento a su favor, pero la explicación es simple: ganó por mayoría absoluta en la vuelta.   

Esta transformación es más eficaz que practicar injertos parlamentaristas o semipresidencialistas en un organismo ajeno a ellos. El organismo receptor los reconocerá como extraños y reaccionará contra los huéspedes, haciendo fracasar la cirugía. 

Por cierto, nada garantiza que la coalición se mantenga desde el inicio al fin del periodo presidencial. Pero ¿quién podría quererlo? En todo sistema político democrático, el jefe de Gobierno puede perder apoyos parlamentarios y quedar en minoría.

Aunque a primera vista quizá no lo parezca, se trata de una reforma que cambia sustancialmente la gobernabilidad del régimen.